Prof. Dr. Aziz Konukman: AKP, sürekli ek bütçeden kaçınarak ödenek üstü (yasa dışı) harcamaya sapıyor
AKP iktidarı 2021'e kadar yasal borçlanma limitini yasa dışı aştı. İktisatçı Prof. Dr. Aziz Konukman, muhalefete çağrı yaptı.
Fotoğraflar: MA&DHA
Prof. Dr. Aziz Konukman bütçe ödenekleri yetmediğinde yasal bir yol olan ek bütçeye başvurma yerine ödenek üstü harcamaya gidildiğini söyledi. Bu, 2021 yılına kadar yasal borçlanma limitlerini kullanarak ve/veya yasal limitler yasa dışı aşılarak gerçekleşti; 2021’de limitin altında sınırlı düzeyde borçlanmayla ve genel bütçe gelir fazlasının ödeneklere eklenmesiyle uygulamaya geçmiş oldu. 2022 yılında ise duruma göre bu iki yöntemden birisi tercih edilecek.
“ÖDENEK ÜSTÜ HARCAMANIN İKİ YÖNTEMİ VAR”
İktisatçı Prof. Dr. Aziz Konukman, ödenek üstü harcamanın iki yöntemi olduğuna dikkat çekti. İlk yönteme 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’un “Borçlanma, ikraz ve garanti limiti” başlıklı 5’inci maddesiyle yasal olanak verildiğini kaydeden Konukman şöyle konuştu:
“Bu maddeye göre genel bütçe açığı kadar net borç kullanımı yapılabilir. Borçlanma limiti değiştirilemez. ‘Ancak’ diyor. ‘Ancak’ deniyorsa bürokrasi siyasilere cinlik haritası veriyor demektir. Nedir o cinlik? ‘Borç yönetiminin ihtiyaçları ve gelişimi dikkate alınarak bu limit yıl içinde en fazla yüzde 5 oranında artırılabilir. Hemen belirtelim bu yetki Hazine ve Maliye Bakanı’nda. Bu miktarın da yeterli olmadığı durumlarda, ilave yüzde 5 oranında bir tutar, ancak Cumhurbaşkanı kararı ile artırılabilir ‘diyor. Tek adam rejimi öncesinde Bakanlar Kurulu kararı ile artırılabiliyordu. Bir kere borçlanma kanunu, iki kez limit artırımı getirerek baştan ödenek üstü harcamayı meşrulaştırıyor. Bu yasal limit artırımları da bazı yıllarda yetmiyor, yetmediğinde torba yasalarla 4749 sayılı Kanunu’na geçici bir madde ekleyerek bu kanunun ruhunu yansıtan sözü edilen 5.maddeye aykırı olarak iki kez limit artırımlarıyla ulaşılan yasal düzey bu kez yasa dışı olarak aşılmış oluyor. Örneğin son olarak 2020 yılında torba yasa olarak adlandırılan 16.10.2020 tarihli ve 7254 sayılı Kanun’un 9’uncu maddesi ile 4749’a eklenen geçici bir maddeyle denildi ki, eğer iki kez yüzde 5 artırılan limit tutarı yetmezse, bu tutarın iki misli kadar daha borçlanma yetkisi verilir’. Peki ne zaman geçerli? 2020’nin ocağından itibaren. Yani sen iktidar olarak yıl sona ermeden bu iki limit artırımını yapmışsın ve ardından yasa dışı borçlanmaya giderek bu yasal limitin üstüne çıkmışsın. Ne gam. Çünkü bu geçici maddeyle yükseltilen limit tutarı yetkisi ocaktan itibaren geçerli olduğu için düzenlemenin yapıldığı tarihe kadar yapılmış ve yıl sonuna kadar yapılacak yasa dışı borçlanmaya bir çırpıda yasal kılıf bulunmuş oluyor. İşin tuhaf tarafı, Meclis ve kamuoyu bu geçici madde eklendiğinde bu iki limit artırımının yapıldığını ve bunun yine de yetmediğini ancak o zaman öğrenebiliyor. O ana kadar kimsenin haberi yok. Artırımlardan haberdar olunuyor ama bu kez artırım kararların tarih ve sayısı açıklanmıyor. Bu bilgileri öğrenebilmek ancak gecikmeli olarak 2022 Bütçe Teklifi ile birlikte sunulan 2020 Yılı Kesin Hesap Kanun Teklifi teklifinin görüşmeleri sırasında mümkün olabiliyor. Bu bilgiler Sayıştay’ın 2020 Yılı Genel Uygunluk Bildirimi (GUB)’nde yer alıyor. Anlaşılıyor ki, iki limit artırımından ilki 15.09.2020 tarihli ilgili bakanlık makamının onayı, ikincisi 14.10.2020 tarihli ve 3082 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararı ile gerçekleştiriliyor. Ancak ilginç olan ilk iki limit artırım kararlarının fiili artışlardan sonra alınmış olmasıdır. Yani istim arkadan gelsin mantığı ile hareket edilmiş.”
"BORÇLANMA LİMİTİ DEFALARCA ARTIRILDI"
Konukman bu gelişmeyi şöyle açıklıyor: “Sözü edilen 5.maddeye göre genel bütçe açığı kadar net borç kullanımı yapılabilir. Bu durumda 2020 yılı için borçlanma limiti 140.1 milyar TL düzeyindeymiş. Bu düzey ilk yüzde 5’lik artırımla 147.1 milyar TL, ikinci yüzde 5’lik artırımla 154.5 milyar liraya çıkarılabiliyor. Periyodik Kamu Borç Yönetim Raporu’na göre, Ağustos 2020 sonu itibarıyla net borçlanma tutarı 249.2 milyar TL olarak gerçekleşmiş. Yani 15 Eylül tarihli onay ve 14 Ekim tarihli karar beklenilmeden limit iki kez artırılmıştır. Ardından bu da yeterli görülmeyerek 154.5 milyar olan yasal sınır yasa dışı olarak 94.7 milyar aşılarak 249.2 milyarlık bir düzeye ulaşılmıştır. Daha sonra usulüne uygun olarak gerçekleştirilmeyen bu iki artırıma ve ardından gelen yasaya aykırı artırıma sözü edilen 7254 sayılı torba yasayla yasal kılıf uydurulmuştur. Ayrıca gelinen 249.2 milyarlık borçlanma düzeyinin yasa dışı olarak 59.8 milyar daha artırılarak limitin iki misli olan 309 milyara ulaşabilmesi olanağı yaratılmıştır”.
BİRİNCİ YÖNTEMDEKİ TUHAFLIKLAR VE SAYIŞTAY’IN KAYITSIZLIĞI
Öte yandan Konukman, bu yöntemle ilgili birincisi yasadan, ikincisi resmi bir karardan, üçüncüsü Sayıştay’ın tutumundan kaynaklanan üç tuhaf durumu gözler önüne serdi. “Birincisi, sözü edilen yasada ilk artırımın ilgili bakanın yetkisine verilmiş olmasıdır” diyen Konukman şöyle açıklıyor: “Eski sistemde bakanının siyasi sorumluk taşıması nedeniyle böyle bir yetkisi olması normaldi. Fakat yeni sistemine geçilince bakan memur konumuna geliyor. Memurun Meclis’in onay verdiği genel bütçe açığı izninden daha fazlasını borçlanma yetkisi olabilir mi? Maliye Bakanı demek aslında siyasal sorumluluğu olan Cumhurbaşkanı demek. Cumhurbaşkanına böylece iki kez yüzde 5 artırma yetkisi vermek gibi bir garabet yaratmış oluyorsunuz. Olacak şey değil. Üstelik bu, bakanlık makamı onayı ile yapılıyor. Onayın tarihi ve gerekçesi kamuoyuna açıklanmadığı için borç yönetiminin hangi ihtiyaçları ve gelişimi dikkate alarak bu karara vardığı öğrenilemiyor. İkincisi, ikinci artırımı sağlayan Cumhurbaşkanı kararının yayımlanmamış olmasıdır. 13 Temmuz 2018 tarih ve 30479 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Resmî Gazete Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 4.maddesinin ç bendi bazı kararların yayımlanmasını cumhurbaşkanın takdirine bırakıyor. Bu karar bulunamıyorsa yayımlanmadığı anlamına geliyor. Nitekim ne zaman ikinci artırım yapılsa bu karar yayımlanmıyor. Ayrıca CİMER sorgulamasında da çıkmıyor. Tam bir rezalet. Bazen devletin gizli işleri olabilir ve ilgili karar yayımlanmayabilir. Ancak bu kararın konusu bütçeyle ilgili. Cumhurbaşkanı tek bir kanun teklifi sunabiliyor, o da bütçe. Dolayısıyla bu kararın yayımlanması gerekiyor. Üçüncüsü, ilk iki maddede eleştiri konusu yapılan konuların Sayıştay’ca dert edinmemiş olmasıdır. Nitekim sözü edilen GUB’lerde bu tuhaflıklara dikkat çekilmiyor”.
“İKİNCİ YÖNTEMLE HEM ÖDENEK ÜSTÜ HARCAMA YAPILYOR HEM DE BUNA YASAL KILIF GETİRİLİYOR”
Konukman, ödenek üstü harcamanın ikinci yöntemini ise şöyle anlattı: “Bilindiği üzere, Kasım 2021sonu itibarıyla net borçlanma tutarı 108,4 milyar TL olarak açıklandı. Bu tutar, 2021 genel bütçe açığına denk düşen 246,2 milyar TL borçlanma limitinin içinde kalındığını gösteriyor. Görülüyor ki bırakınız iki limit artırımını, mevcut borçlanma limiti dahi aşılmamış durumda. Kasım sonu itibarıyla borçlanma sınırı tutarıyla gerçekleşen net borçlanma tutarı arasındaki fark 137,8 milyar TL düzeyinde. Siyasal iktidarın bu fark kadar aralık sonuna kadar borçlanma olanağı vardı. Bu olanağın kullanılıp kullanılmadığı Ocak 2022 Kamu Borç Yönetim Raporu yayımlandığında belli olacak. Hatırlanacaktır, bu değerlendirmemiz Evrensel’de haber olmuştu. Ancak bir tahminde bulunabiliriz. Bu limitin içinde kalınacağı anlaşılıyor. Çünkü mevcut limiti aşarak ek limit artırıma gitmenin özel sektörün yatırımlarını azaltmasından çekinmişlerdir. Bu boyuttaki bir borçlanma, faizleri yükselterek dışlama etkisi yaratacaktır. Ayrıca bu faiz artışı izlenmekte olan Nas politikasına da uygun olmayacaktır. Bir diğer neden, genel bütçe gelirlerinde tahminlerin bir hayli üzerinde gelir fazlası gerçekleştirilmiş olmasıdır. Nitekim bu 2021’de genel bütçe gelirlerinde tahmin edilenden 293 milyar lira fazladan gerçekleşme olmuş. Millet salgından kırılırken ÖTV, KDV almış başını. Vur abalıya. Emekçilerin sırtından muazzam bir vergi muafiyet ve istisna tanıyor sermaye kesimlerine. Emekçilere gelince dolaylı vergilere yükleniyor. Dolayısıyla limit içinde kalarak sınırlı bir net borçlanmaya giderek, elde edilen fazlayla ödenek üstü harcama olanaklı hale gelmiştir. 2021 bütçe istatistikleri 17 bakanlıktan 15’inin başlangıç ödeneğini aştığını gösteriyor.
“TORBA YASA’NIN 7.MADDESİ ANAYASA MAHKEMESİ’NE TAŞINMALI”
Bu kez önceki yıllardan farklı olarak rahatsızlık yaratan ödenek üstü harcamaya bir torba yasayla yasal kılıf getirilmeye çalışılmıştır. 25 Aralık 2021 tarih ve 31700 sayılı ‘Gelir Vergisi Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’ adını taşıyan torba yasanın 7.maddesiyle bütçenin Anayasası niteliğindeki 5018’e geçici bir madde eklenerek ek bütçeye gerek kalmadan Cumhurbaşkanına 2021 yılı genel bütçe gelir tahmini üzerinde gerçekleşen gelir kadar genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idarelerin bütçelerine ödenek ekleme olanağı getiriliyor. Böylece yapılmış olan ödenek üstü harcamaya bir tür 293.2 milyar liralık tamamlayıcı ödenek verilerek yasal kılıf getirilmiş oluyor. Bütçe hakkının Meclis’ ten alınmasını sağlayan bu düzenlemenin iptali için acilen Anayasa Mahkemesi’ne başvurulmalıdır. Ana muhalefet partisi göreve çağrılmalı. Bu tür bir hazırlık yapıldıysa, gerekçeleriyle birlikte mutlaka toplumun örgütlü kesimlerinin desteği de alınarak kamuoyuna açıklanmalıdır.
“2022’DE İLK YÖNTEME BAŞVURULMASI OLASILIĞI DAHA YÜKSEK”
Konukman 2022 yılında nasıl bir yol izleneceğini de değerlendirdi. Tespiti şöyle: “2022 yılında ise duruma göre bu iki yöntemden birisi tercih edilecek. Genel bütçe gelirlerinde tahminlerin bir hayli üzerinde gelir fazlası bekleniyorsa ikinci yöntem seçilecek. Borçlanma limiti içinde kalınarak gelir fazlası ödeneklere eklenecek. Ancak bu seçenek çok gerçekçi gözükmüyor. Çünkü genel bütçe dahil merkezi yönetim büyüklükleri OVP (2022-2024)’de 2022 için öngörülen 9.27 TL’lik ortalama dolar kuru esas alınarak belirlenmiştir. Dolayısıyla önemli bir boyutta genel gelir bütçesi fazlası yaratılması pek olası gözükmüyor. Bu durumda ilk seçenek kaçınılmaz olarak öne çıkıyor. Yani yasal ek limit artırımlarının yanı sıra yine ilgili kanuna bir torba yasasıyla geçici bir madde eklenerek yasa dışı borçlanmaya da gidilme olasılığı başlangıç ödeneklerin daha yılın başında çok düşük düzeyde kalacak olması nedeniyle bir hayli yüksektir”.
Konukman, önceki yıllarda başlangıç ödeneğinin yıl içerisinde yetmezliği sorununu çözen ek bütçeye gidilmeyerek ödenek üstü harcama yoluyla bütçe hakkının hiçe sayıldığını söyledi. Konukman’a göre bunun birinci nedeni, sayısal çoğunluğa sahip olsa bile AKP iktidarının ek bütçe müzakeresi sürecini zaman kaybı olarak görüyor olmasıdır. İkinci neden, ek ödeneklerin tahsisinin bütçe sürecinde tartışılmasından çekinmesidir. Üçüncü nedense, bütçe kesin hesap tekliflerinde ‘tamamlayıcı ödenek’ başlığında bir maddeye yer verilmiş olmasıdır. Ardından Konukman ekliyor: ‘’O madde orada kaldığı sürece Meclis çoğunluğuna güvenen siyasal iktidarlar nasıl olsa yaptığım ödenek üstü harcamalara tamamlayıcı ödenek alırım diye ek bütçeden kaçınmış olmalarıdır. Ne yazık ki, Sayıştay ödenek üstü harcamaya neden olan yöntemlere olduğu gibi bu tür bir harcamanın bizatihi kendisine de kayıtsız kalmaktadır. Sayıştay GUB’lerinde tamamlayıcı ödenek maddesine yönelik bir eleştiri söz konusu değildir. Sayıştay ödenek üstü harcamayı tespit ediyor. Ancak söylediği tek şey ‘Tamamlayıcı ödenek verilip verilmemesi Türkiye Büyük Millet Meclisinin takdirindedir’ Hâlbuki burada açık açık 5018’in ilgili hükümleri resmen ihlal edilmiş. Yasa dışı bir işlemin Meclis'in takdirine bırakılması kadar vahim bir şey olamaz bütçe hakkı kültürü ve demokrasi açısından. ‘Tamamlayıcı ödenek’ tekliften çıkarılmalıdır dese sorun çözülmüş olacaktır. O zaman bu ödenek üstü harcamanın siyasi sorumluluğu siyasal iktidarın üzerine kalacaktır. Çözüm bu kadar basit”.
“BÜTÇE HAKKI ÖNEMSENİYORSA EK BÜTÇE KAÇINILMAZ”
Konukman ödenek üstü harcamayı otomatik hale getiren bu madde kaldırılamayacaksa, o zaman ödenek üstü harcamaya yol açan, sözü edilen bu iki yöntemin terk edilerek ek bütçeye başvurulmasını öneriyor. Eğer bir ödenek üstü harcama varsa, mutlaka ödenek üstü harcamanın önüne geçecek bir ek bütçeye gitmek gerektiğini kaydeden Konukman, “5018 sayılı Kanun bu konuda, önemli bir düzenleme yapıyor. Kamu idarelerine ‘Eğer öngörülmeyen giderleriniz varsa, mutlaka gelir göstermek kaydıyla ödenek verin’ diyor. Ortada bir salgın var, madem ödenek üstü harcama yapıyorsun, bunun yasadışılığını engellemek istiyorsan Meclis’in başlangıçta verdiği ödeneği aşmaman lazım. Bu, bütçe hakkı denen şey. Yine aynı Meclis’e başvuracaksın. Kim başvuracak? Cumhurbaşkanı. İyi tarafı, Meclis’te bunların tartışılacak olmasıdır; hangi kurumların ödeneklerine ekleme yapılacak onlar görülecek. Böylece yine bir bütçe açığı olabilir ama mutlaka ve mutlaka kurumların başlangıçtaki ödeneklerini ne kadar aşabileceğine ek bütçe ile Meclis tarafından izin vermiş oluyorsunuz. Demokrasilerde bu böyle olur” ifadelerini kullandı.
‘’KONUKMAN’DAN MUHALEFETE VE CUMHURBAŞKANINA ÇAĞRI’’
Konukman bu önerisinin ardından şu çağrıda bulunuyor: ‘’Başta ana muhalefet olmak üzere Meclis muhalefeti 2022’deki bu olası iki seçeneğe karşı hazırlıklı olmalı ve bir şekilde bunların devre dışı bırakılmasını sağlayarak Cumhurbaşkanı üzerinde Meclis’e ek bütçe sunması yönünde siyasi baskı kurmalıdır. Meclis dışı sosyalist muhalefet de bu konuda Meclis muhalefetini zorlamalıdır. Bu seçenekler daha yılın başında ek bütçe zorlamasıyla devre dışı bırakılabilir. Dolayısıyla ne yapıp ne edip en geç Şubat’ta Cumhurbaşkanının ek bütçe teklifini (resmi adı 2022 Yılı Bütçe Kanunu ve Bağlı Cetvellerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Teklifi) Meclis'e sunması sağlanmalıdır. Konukman teklifin gerekçelerini sıralayarak çağrısını sonuçlandırıyor. Konukman’ın gerekçeleri sırasıyla şöyle: ’’Bütçe büyüklükleri belirlenirken esas alınan ortalama dolar kurunun geçerliliğini yitirmiş olması, bütçede öngörülen vergi harcama (vergi muafiyet ve istisnaları nedeniyle vazgeçilmesi öngörülen vergi geliri) tutarının asgari ücrete ve gelirin asgari ücret kadarına vergi muafiyeti getirilmesi ve benzeri yeni yasal düzenlemelerle yükselmiş olması, 7351 sayılı Kanun ile TCMB tarafından kur korumalı mevduat ( KKM) sahibi gerçek kişilere yapılacak kur destek ödemelerinin Hazine tarafından karşılanmasına olanak tanınması, 7352 sayılı Kanun ile kurumlar vergisi mükellefleri ile bilanço esasına göre defter tutan gelir vergisi mükelleflerinin KKM’ye dönüştüreceği döviz ve altın hesapları nedeniyle oluşan kur/değerleme farkı, faiz/kar payı ve kur artış desteğinin gelir ve kurumlar vergisinden istisna edilmesi, kamu bankaların ikrazen özel tertip devlet iç borçlanma senedi verilecek olması-bu rakam yüksek olursa mevcut genel bütçe başlangıç ödeneklerinin yüzde 3’üne kadar olan limitin yükseltilmesi söz konusu olabilir. Ne yazık ki bu tür bir düzenlemeye 2020 bütçesinde başvuruldu. Bütçe kanunuyla belirlenmiş mevcut oranı yüzde3 ‘den 5’e çıkaran düzenleme ek bütçe yerine torba yasayla yapıldı. Bu kez bu olanak tanınmalıdır -ve KDV indirimiyle ilgili bir yasal çalışma başlatılması’’. Konukman ilerleyen günlerde olası yasal düzenlemeler nedeniyle bunlara başka gerekçelerin de eklenebileceğini ifade etti. (EKONOMİ SERVİSİ)
Türkiye zor bir değişimin ağır sancılarını yaşıyor
Yenidoğan çetesinin gizlemeyi başardığı gerçek
Bir davayı seyretmek: Başka bir sağlık sistemi mümkün
‘Ameliyat oldum tazminatımı alıp çıkabilmek için belli bir süre var mıdır?’
Doğa ve Direniş Öykülerinden çıkıp geldiler
