Son OVP üzerine bir değerlendirme: 2023 yılı için bir seçim bütçesi planlandı

Prof. Dr. Aziz KONUKMAN

Orta vadeli programlar (OVP) uzun bir zamandır üç yıllık bir yol haritası olma niteliğini yitirmiş durumda. Çünkü kapsadıkları dönemin ikinci yılının öngörüleri önceki yılın OVP’sinin o yıla ait öngörülerini sil baştan değiştiriyor. Benzer bir durum üçüncü yılın öngörüleri için de geçerli. Yani üçüncü yılın öngörüleri sonraki yılın OVP’sinde köklü bir değişikliğe uğruyor.

Son OVP (2023-2025) örneğinde somutlarsak; 2024 yılı hedeflerinin önceki OVP’deki (2022-2024) 2024 yılı hedeflerinden tümüyle farklılaştığı görülmekte. Benzer bir farklılaşma bir sonraki OVP (2024-2026) yayımlandığında 2025 yılı hedefleri için de geçerli olacak. Kaldı ki bu OVP döneminin son iki yılı, 2024-2028 dönemini planlayacak 12. kalkınma planının ilk iki yılını kapsıyor. Bu OVP’de bu yıllar için yapılan öngörülür siyasal iktidar değişsin değişmesin bir kez daha değişikliğe uğrayacak. İktidar değişikliği halinde ise büyük bir olasılıkla yeni bir yol haritası çizilecek.

Dolayısıyla son OVP’nin değerlendirilmesi kaçınılmaz olarak yayımlandığı yılın gerçekleşme tahminleri ve kapsadığı ilk yılın öngörüleriyle sınırlı olacaktır. Yani 2022 gerçekleşme tahminleri ve 2023 yılı öngörülerinin ötesine geçilmeyecek.

4 Eylül 2022 tarih ve 31943 sayılı (mükerrer) Resmi Gazete’de yayımlanan OVP’nin (2023-2025) giriş kısmında, “…Program makroekonomik ve finansal istikrarı güçlendirmeyi, yüksek katma değerli üretimi teşvik etmeyi, cari işlemler dengesinde kalıcı iyileşmeyi sağlamayı, verimlilik artışları ve ihracat artışı ile birlikte enflasyonu düşürmeyi amaçlayan Türkiye Ekonomi Modeli ile uyumlu hazırlanmıştır” denilmektedir. Bu tespitten hareketle OVP, ele alacağımız 2023 yılı öngörülerinin Türkiye Ekonomi Modeli (TEM) ile uyumlu hazırlandığı iddiasını taşıyor. Benzer şekilde, 2022 yılı uygulama sonuçları değerlendirilirken sürekli TEM’e gönderme yapılması önceki OVP’nin yayımlanması sonrasında uygulamada TEM’in esas alındığını gösteriyor. Hatırlanacaktır TEM, Hazine ve Maliye Bakanlığının 16 Aralık 2021 Twitter paylaşımıyla kamuoyuna duyurulmuştu. Dolayısıyla OVP’ye göre 2022 yılı TEM’in ilk, 2023 ise ikinci uygulama yılı olacak.

ADETA ÇÖKÜŞ VAR

2022 yılında TEM ile uyumlu politikalar izlenmesi sonucu ekonominin tüm makroekonomik dengeleri bir iki istisna dışında bozularak altüst edilmiştir. Temel alınan TEM’in vahim sonuçları seçilmiş temel büyüklükler itibariyle aşağıdaki tablonun 2022 yılı gerçekleşme tahminlerinde açıkça sergileniyor. 2022’de TEM yok iken belirlenen hedeflerin iddialı TEM’e rağmen çok gerisinde kalınmıştır. TEM’in sıkça öne çıkarılan ‘Cari işlemlerde kalıcı iyileşme sağlama’ ve ‘Politika faizini indirerek enflasyonu düşürme’ amaçları adeta çökmüştür. Özellikle üç temel büyüklükteki sapma oldukça manidar. 2022’de gerçekleşmeler hedeflerin ortalama dolar değerinde 1.8, milli gelir içinde cari açığın payında 2.7 ve enflasyonda 6.6 misline ulaşmıştır.

Kaldı ki bu sapmalar daha da artabilir. Bu üç temel büyüklükteki gerçekleşme tahminleri oldukça iyimser. Nitekim önceki yıllarda da yıl sonuna gelindiğinde yıl gerçekleşmelerinin gerçekleşme tahminlerini aştığı kayıtlara geçmiştir.

ÖNGÖRÜLERİN İÇSEL TUTARLILIĞI YOK

2023 yılı öngörülerine gelince, bu öngörülerin bir içsel tutarlığının olmadığı görülmekte. Örneğin tablonun 2. ve 3. satırında yer alan öngörüler Türkiye ekonomisinin geçmiş bulgularıyla çelişiyor. Sermaye hareketlerinin serbestleştiği 1989’dan bu yana ekonomik büyüme, daima cari işlem açığına yol açmıştır. Yani her seferinde yurt içi tasarruf açığı dış tasarrufla karşılanmıştır. AKP iktidarının yüzde 5’lik büyüme eşiğini geçtiği sekiz yılın ortalama cari açık/GSYH oranı da yüzde 5.05’dir. Yüzde 5’lik büyüme eşiğinin 0.5 puan aşılacağı 2023 yılında yüzde 5.5’lik büyüme oranına nasıl olup da yüzde 2,5 ’lik bir cari açık/GSYH oranı ile ulaşıyor sorusuna OVP’de bir yanıt verilmiyor. 2022 yılında yüzde 5’lik büyümenin 5.9’luk bir cari açık / GSYH oranı yarattığı gerçeği dikkate alındığında 2.5’lik öngörünün gerçekçi olamayacağı çok açıktır. Dolayısıyla TEM’in öne çıkarılan ‘Cari işlemlerde kalıcı iyileşme sağlama’ amacına ulaşamama durumu ilk uygulama yılı 2022’de olduğu gibi 2023’te de geçerli olacaktır.

ENFLASYONDA HEDEFİN ÜZERİ SÜRPRİZ DEĞİL

Benzer çelişki 5. satırda yer alan enflasyon öngörüsü için de söz konusu. ‘Politika faizini indirerek enflasyonu düşürme’ amacına 2022’de olduğu gibi kilitleneceği, yanı ‘faiz sebep enflasyon sonuç’ politikasında ısrarcı olunacağı için öngörülen hedefin üzerine çıkılması hiç sürpriz olmayacaktır.

‘İŞSİZLİK’ DEĞERLENDİRMESİ BİLE ANLAMSIZ OLUR

Genel durum bu iken, bu öngörülerle bağlantılı olan işsizlik oranı öngörüsünü değerlendirmenin bir anlamı bulunmuyor. Çünkü OVP’de 20 yıllık AKP iktidarı döneminde yaratılan ‘İstihdam yaratmayan büyüme’ sorununun çözümüne yönelik herhangi bir politika öngörülmemiştir. Dolayısıyla ne düzeyde bir işsizlik oranı öngörüldüğünün kıymetiharbiyesi kalmamaktadır.

BÜTÇE BÜYÜKLÜĞÜNE BAKIŞ

Bunların dışında TEM’in amaçları arasında doğrudan sayılmayan başka amaçlar da söz konusu. Bunlardan en önemlisi bütçe büyüklükleridir. İleride daha kapsamlı ele alınacağı için burada sadece üç büyüklük değerlendirilecektir. Bunlardan ilki bütçe açığıdır. Diğerleri bütçe ödenekleri ve bütçe gelirleridir. Önce 2022 yılı gerçekleşme tahminlerini değerlendirelim. Bütçe açığı (7414 sayılı Kanun’la-ek bütçe- eklenen ödenek ve gelir tahminleri dahil)/GSYH oranı yüzde 3.5 öngörülmüşken gerçekleşme tahmini 3.4 olarak verilmiş. Çok az da olsa (0.1 puanlık) bir başarı varmış gözüküyor. Ama bu yanıltıcı. Çünkü bütçe açığı gerçekleşme tahmini tutar olarak (461.2 milyar TL) öngörülen düzeyin (278.4 milyar) yüzde 65.7 üzerine çıkmış. Benzer şekilde, bütçe ödeneği (ek bütçe ödeneği dahil) ve bütçe geliri (ek bütçe geliri dahil) gerçekleşme tahmin tutarları da öngörülen düzeyleri aşmıştır. Bu kalemlerin gerçekleşme tahmin ve öngörü tutarları sırasıyla şöyle olmuştur: Bütçe ödeneği 313.37 ve 283.15 milyar; Bütçe geliri 267.25 ve 255.31 milyar lira. İlkinde yukarı doğru bu sapma yüzde 10.7 iken ikincisinde 4.7 olmuştur.

5 AYDA 490 MİLYAR LİRA AÇIK OLACAK

Oysa yılın ilk 7 ayında 29.5 milyarlık bir bütçe fazlası verilmiş ve bütçe giderleri ve gelirleri sırasıyla 143.29 ve 146.24 milyar lira olarak gerçekleşmiş. Demek ki gerçekleşme tahminlerinde bir sapma olmazsa yılın geri kalan 5 aylık bölümünde 490.7 milyarlık bir bütçe açığı söz konusu olacaktır. Yine aynı dönemde bütçe giderlerinde 1700, bütçe gelirlerinde ise 1210 milyar liralık bir artış gerçekleşecek. Böylece Meclisin izin verdiği ek bütçe dahil ödenek ve gelir tutarları sırasıyla 302.2 ve 109.4 milyar aşılmış olacaktır. Gelirdeki bu izin dışı artışın 83.6 milyarlık kısmı ise vergi kaynaklıdır. Bu iki gelişme aslında bütçe hakkının yok sayılması anlamına gelmektedir. Çünkü bir yandan bütçenin anayasası konumundaki 5018 sayılı Kanun’a aykırı bir şekilde ödenek üstü harcamaya yol verilirken (Çok açıktır ki kur korumalı mevduatla ilgili bütçe tertibi olmak üzere bazı bütçe kalemlerinde çok yüksek boyutlara varan ödenek üstü harcamalar söz konusu olacak) Meclis izninin dışına çıkılarak topluma yeni bir vergi yükü getirilmektedir.  Ancak ilginçtir, Türk mevzuatında bütçe gelir öngörüsünün üzerinde gelir elde etme çabası bir bütçe hakkı ihlali olarak görülmemektedir. Bu rahatlıktan olsa gerek, bir adım daha atılarak bu fazlanın neredeyse tümüne yakın kısmını oluşturan genel bütçeye ait kısmı ile ek ödenek olanağı yaratılmıştır. 25 Aralık 2021 tarih ve 31700 sayılı ‘Gelir Vergisi Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’ adını taşıyan torba yasanın 7. maddesiyle bütçenin anayasası niteliğindeki 5018’e geçici bir madde eklenerek ek bütçeye gerek kalmadan Cumhurbaşkanına 2021 yılı genel bütçe gelir tahmini üzerinde gerçekleşen gelir kadar genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idarelerin bütçelerine ek ödenek getirme yetkisi verilmiştir (ayrıntısı için Evrensel’de yayımlanan 30 Ocak 2022 tarihli yazımıza bakılabilir). Benzer bir çabaya aralık 2022’de de girişilebilir. Meclis bütçe süreci kapsamında yürütme üzerindeki doğrudan denetim yollarını devreye sokmadığında, ikinci kez ek bütçe yolu kapalı olduğu için kaçınılmaz olarak iktidar bir torba yasa teklifiyle bu olanağı bu kez de kullanmaya çalışacaktır. Oysa bu düzenleme Anayasa’ya aykırılık teşkil etmektedir. Dava açılmadığı için bu seçenek cazibesini korumaktadır. Durum o noktaya gelmeden bütçe hakkında ısrarcı olunmak isteniyorsa Meclis, mutlaka doğrudan denetim yollarını işletmeye şimdiden başlamalıdır. Kalan 5 aylık sürede yazılı soru, genel görüşme, Meclis araştırması ve Meclis soruşturması yöntemleri acilen devreye alınmalıdır. Bunların yanı sıra, kamu harcamalarına, gelirlerine, malları ve borçlarına ilişkin kanuni düzenlemeler yapılması gibi doğrudan denetim yöntemlerine de başvurulmalıdır. Bu olanaklar kullanılmadan yürütme üzerindeki Sayıştay aracılığıyla dolaylı denetim tek çare olarak görüldüğünde atı alan Üsküdar’ı geçmiş olacaktır. Çünkü 2022 yılının bütçe kesin hesabı teklifi gecikmeli bir şekilde 2024 bütçe teklifi ile birlikte Meclis’e sunulduğunda müzakere edilebilecek.

2023 yılı bütçe öngörülerine gelince, ilk büyüklük bütçe açığı / GSYH oranı yüzde 3.5 olarak öngörülmüş. Bu oran 2022 yılı gerçekleşme tahmininin 0.1 puan üzerinde. Çok az da olsa mali disiplinde bir bozulmaya izin verilmiş gözüküyor. Ama bu yanıltıcı. Çünkü öngörülen bütçe açığı tutar olarak (659.4 milyar TL) 2022 yılı gerçekleşme tahmininin (461.2 miyar TL) yüzde 43 üzerine çıkmış. Benzer şekilde, bütçe ödeneği ve bütçe geliri öngörüleri 2022 yılı gerçekleşme tahmin düzeylerini aşmıştır. Bu kalemlerin öngörü tutarları ve 2022 yılı gerçekleşme tahmin düzeyler sırasıyla şöyle olmuştur: Bütçe ödeneği 446.96 ve 313.37 milyar; Bütçe geliri 381.03 ve 267.25 milyar lira. Her ikisinde de yukarı doğru bu sapma yüzde 42.6 olmuştur. Bu tespitler, 2023 yılında mali disiplindeki bozulmanın daha yüksek boyutlara taşınacağını göstermektedir. GSYH deflatöründe yüzde 32.3’lük bir artış öngörülmesi bu üç büyüklüğün tutarlarının reel olarak artacağı anlamına gelmektedir. Dolayısıyla 2023 yılında bir seçim bütçesi planlandığı açık bir şekilde görülmektedir.

Bülent Falakaoğlu

Bu program iktidarı seçimde, yoksulu geçimde rahatlatır mı?

AKP iktidarının son OVP 23 hedefleri kendi plan hedeflerinin bile gerisinde